Rahmenvereinbarung und Rahmenvertrag IT

Eine Rahmenvereinbarung legt die Bedingungen für Einzelaufträge fest, die eine Vergabestelle während eines bestimmten Zeitraums erteilen will: Leistungsarten, Preise und den Weg des Abrufs. Diese Seite erklärt, was § 21 VgV und § 15 UVgO zu Laufzeit, Einzelabruf und Miniwettbewerb vorgeben, warum der EuGH einen verbindlichen Höchstwert verlangt und aus welchen Bestandteilen ein Rahmenvertrag für IT-Dienstleistungen besteht.

Kurz gesagt

Eine Rahmenvereinbarung legt nach § 103 Abs. 5 GWB die Bedingungen für die Aufträge fest, die ein oder mehrere Auftraggeber während eines bestimmten Zeitraums an ein oder mehrere Unternehmen vergeben wollen, insbesondere den Preis. Sie ist keine eigene Verfahrensart, sondern wird in einer zulässigen Verfahrensart abgeschlossen. Ihre Laufzeit beträgt höchstens vier Jahre (§ 21 Abs. 6 VgV), unterschwellig höchstens sechs Jahre (§ 15 Abs. 4 UVgO), jeweils außer in einem im Gegenstand begründeten Sonderfall. Einzelaufträge vergeben nur die vorab benannten Auftraggeber und nur an die Vertragspartner, bei mehreren Partnern nach objektiven Kriterien, im erneuten Vergabeverfahren oder in einer Mischform. Nach dem EuGH-Urteil C-23/20 gehören Schätz- und Höchstwert in Bekanntmachung oder frei zugängliche Beschreibung; mit dem Erreichen der Obergrenze verliert die Vereinbarung ihre Wirkung.

Rechtsgrundlage

Begriff, Verfahren und Wert. § 103 Abs. 5 GWB definiert die Rahmenvereinbarung; nach Satz 2 gelten für ihre Vergabe, soweit nichts anderes bestimmt ist, dieselben Vorschriften wie für entsprechende öffentliche Aufträge, und nach § 21 Abs. 1 Satz 1 VgV wird sie in einer nach der VgV anwendbaren Verfahrensart abgeschlossen (Verfahrensarten). Das Gesetz vom 12. Mai 2026 (BGBl. 2026 I Nr. 137) hat § 103 Abs. 5 GWB und, in Art. 9, § 3 und § 21 VgV unberührt gelassen. Das in Aussicht genommene Auftragsvolumen ist nach § 21 Abs. 1 Satz 2 VgV so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben, muss aber nicht abschließend festgelegt werden; missbräuchlich oder wettbewerbsbeschränkend angewendet werden darf die Vereinbarung nach Satz 3 nicht. Für die Schwellenwertprüfung zählt nach § 3 Abs. 4 VgV der geschätzte Gesamtwert aller während der Laufzeit geplanten Einzelaufträge, nach Abs. 1 einschließlich Optionen und Verlängerungen (Schwellenwerte).

Einzelaufträge. § 21 Abs. 2 VgV lässt die Einzelauftragsvergabe ausschließlich zwischen den in der Auftragsbekanntmachung oder der Aufforderung zur Interessensbestätigung genannten Auftraggebern und den Unternehmen zu, die zum Zeitpunkt des Abschlusses des Einzelauftrags Vertragspartei sind; wesentliche Änderungen der Bedingungen sind unzulässig. Bei einem einzigen Unternehmen gelten nach Abs. 3 die Bedingungen der Rahmenvereinbarung; der Auftraggeber kann es in Textform nach § 126b BGB auffordern, sein Angebot erforderlichenfalls zu vervollständigen. Bei mehreren Unternehmen nennt Abs. 4 drei Wege: den Direktabruf, wenn alle Leistungsbedingungen festgelegt und die objektiven Auswahlkriterien in Auftragsbekanntmachung oder Vergabeunterlagen genannt sind (Nr. 1), das erneute Vergabeverfahren, wenn nicht alle Leistungsbedingungen festgelegt sind (Nr. 3), und die Mischform aus beidem (Nr. 2); den Ablauf des erneuten Verfahrens regelt Abs. 5.

Laufzeit. § 21 Abs. 6 VgV lässt höchstens vier Jahre zu, es sei denn, es liegt ein im Gegenstand der Rahmenvereinbarung begründeter Sonderfall vor; die Vorschrift setzt Art. 33 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2014/24/EU um. Nach Erwägungsgrund 62 sind Einzelaufträge vor Ablauf der Rahmenvereinbarung zu vergeben, ihre eigene Laufzeit darf aber kürzer oder länger sein. Für Sektorenauftraggeber zieht § 19 Abs. 3 SektVO die Grenze bei maximal acht Jahren, ebenfalls mit Ausnahme angemessen begründeter Sonderfälle.

Unterhalb der EU-Schwellenwerte. § 15 der UVgO, Ausgabe 2017, enthält dieselben Grundsätze; abweichend lässt Abs. 3 die Benennung der Auftraggeber auch in den Vergabeunterlagen zu und erlaubt Abs. 4 höchstens sechs Jahre, wieder mit der Sonderfall-Ausnahme. Ob sie gilt, richtet sich nach dem Haushalts- oder Landesrecht der Vergabestelle (UVgO).

Höchstwert nach dem EuGH. Zur Richtlinie 2004/18/EG hat der Gerichtshof in der Rechtssache C-216/17 (19. Dezember 2018) entschieden, dass ein Auftraggeber auch für andere, eindeutig bezeichnete Auftraggeber handeln darf, „wenn die Gebote der Publizität und der Rechtssicherheit und damit das Transparenzgebot beachtet werden“, die abrufbare Menge aber von Anbeginn an bestimmt sein muss; der Verweis auf den „normalen Bedarf“ genügt nicht (Rn. 60, 64 und Tenor). Mit dem Urteil C-23/20, Simonsen & Weel (17. Juni 2021) hat er das auf die Richtlinie 2014/24/EU übertragen: Anzugeben sind sowohl Schätzmenge und/oder Schätzwert als auch Höchstmenge und/oder Höchstwert, und die Rahmenvereinbarung verliert ihre Wirkung, wenn diese Menge oder dieser Wert erreicht ist (Tenor Nr. 1, Rn. 68) — sonst könnten Auftraggeber sich über die Obergrenze hinwegsetzen und Vertragspartner für nicht kalkulierte Mengen haftbar machen (Rn. 64). Die Angabe erfolgt als Gesamtmenge oder Gesamtwert, darf zusätzlich je Auftraggeber aufgeschlüsselt werden (Tenor Nr. 2, Rn. 78 bis 80) und nach Rn. 71 in der Bekanntmachung oder der ab deren Veröffentlichung frei zugänglichen Beschreibung stehen. In den Rechtssachen C-274/21 und C-275/21, EPIC Financial Consulting (14. Juli 2022) hat der EuGH ergänzt, dass nach Erreichen der Obergrenze kein weiterer Auftrag auf die Vereinbarung gestützt werden kann, es sei denn, die Vergabe führt zu keiner wesentlichen Änderung (Rn. 65 bis 68); den Maßstab bildet im deutschen Recht § 132 GWB.

Nachlauf. Nach § 39 Abs. 1 VgV übermittelt die Vergabestelle spätestens 30 Tage nach Abschluss die Vergabebekanntmachung; sie umfasst nach Abs. 4 die Rahmenvereinbarung, nicht die Einzelaufträge. § 134 Abs. 3 Nr. 2 GWB in der seit dem 1. Juli 2026 geltenden Fassung (Art. 1 Nr. 18 des Gesetzes vom 12. Mai 2026) nimmt Leistungen, die bei der Nutzung einer Rahmenvereinbarung vergeben werden, von der Informations- und Wartepflicht aus; für den Zuschlag auf die Rahmenvereinbarung selbst gilt sie, soweit § 134 GWB anzuwenden ist (Zuschlagserteilung). Dokumentation, Vergabevermerk und Angebote sind nach § 8 Abs. 4 VgV bis zum Ende der Laufzeit aufzubewahren, mindestens drei Jahre ab dem Zuschlag. Ein eigener Vergabevermerk ist nach § 8 Abs. 3 VgV bei Abrufen gemäß § 21 Abs. 3 oder Abs. 4 Nr. 1 entbehrlich.

Praxis: Begriffe, Muster und Rechenbeispiel

Rahmenvertrag oder Rahmenvereinbarung

Gesetz und Verordnungen kennen nur die Rahmenvereinbarung; „Rahmenvertrag“, „Abrufvertrag“ und „Rahmenvertrag mit Abrufvereinbarung“ stammen aus der Vertragspraxis und bestimmen die vergaberechtliche Einordnung nicht. Eine Mindestabnahme folgt nicht schon aus den Regeln über Rahmenvereinbarungen: Nach Erwägungsgrund 61 der Richtlinie 2014/24/EU sollen öffentliche Auftraggeber aufgrund der Richtlinie nicht verpflichtet sein, die erfassten Leistungen unter der Rahmenvereinbarung zu beschaffen; was gelten soll, legt die Vergabestelle in den Vertragsunterlagen ausdrücklich fest. Für IT-Leistungen stellt der Bund eine EVB-IT Rahmenvereinbarung bereit; Teil B verweist auf die Module der betroffenen Leistungsbereiche (EVB-IT).

Muster: Gliederung einer Rahmenvereinbarung

Die Gliederung nennt typische Bestandteile und ihren rechtlichen Bezug; sie enthält keine Vertragsklauseln, und welche Zeilen erforderlich sind, hängt von Leistungsgegenstand und Abrufmodell ab. Abrufmodell und Auswahlkriterien gehören ebenso in Auftragsbekanntmachung oder Vergabeunterlagen wie Leistungsbeschreibung und Zuschlagskriterien; die Bekanntmachung nennt Schätzwert, Höchstwert, Laufzeit und Optionen.

Frei gewähltes Rechenbeispiel: Laufzeit und Höchstwert

Die folgenden Beträge und Zeitpunkte sind frei gewählt; sie sind weder gesetzliche Wertgrenzen noch empfohlene Pauschalen. Eine Landesbehörde schließt eine Rahmenvereinbarung über Entwicklungs- und Betriebsunterstützung nach Personentagen mit drei Unternehmen (IT-Dienstleistungen ausschreiben); Abrufe bis 25.000 Euro netto gehen ohne erneutes Vergabeverfahren an das Unternehmen mit dem besten Wertungsergebnis (§ 21 Abs. 4 Nr. 1 VgV), größere in das erneute Verfahren (Mischform nach Nr. 2).

Die Laufzeit beginnt mit dem Zuschlag am 1. Dezember 2026. Die Grundlaufzeit von 24 Monaten endet am 30. November 2028; zwei Verlängerungsoptionen um je zwölf Monate führen spätestens zum 30. November 2030 — 48 Monate und damit genau die vier Jahre des § 21 Abs. 6 VgV; eine dritte Option bräuchte einen im Gegenstand begründeten Sonderfall. Der Schätzwert beruht auf 1.200 Personentagen je Jahr zu 950 Euro netto: 1.140.000 Euro je Jahr, 4.560.000 Euro netto für vier Jahre und damit über dem einschlägigen EU-Schwellenwert. Als frei gewählten Höchstwert setzt die Vergabestelle 5.700.000 Euro netto fest, den Schätzwert zuzüglich 25 Prozent. Steigt der Bedarf auf 1.800 Personentage je Jahr, ergeben sich bei gleichmäßigem Abruf 1.710.000 Euro netto je Jahr und 142.500 Euro netto je Monat:

Mit dem Abruf, der den Höchstwert am 31. März 2030 erreicht, verliert die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung, acht Monate vor dem möglichen Laufzeitende; weiter tragen kann sie nur noch eine nicht wesentliche Änderung (EuGH C-274/21 und C-275/21, Rn. 65 bis 68). § 132 Abs. 3 GWB trägt darüber hinaus nur eine Änderung, deren Wert beide Grenzen der Vorschrift einhält: den Schwellenwert nach § 106 GWB (Nummer 1) und 10 Prozent des ursprünglichen Auftragswerts bei Liefer- und Dienstleistungen (Nummer 2), hier 570.000 Euro. Maßgeblich ist damit die niedrigere der beiden Grenzen, zusätzlich muss der Gesamtcharakter des Auftrags unverändert bleiben; bei mehreren aufeinander folgenden Änderungen zählt ihr Gesamtwert. Wer den Verbrauch nicht fortschreibt, bemerkt das zu spät: Nach dem Stand von 90 Prozent am 30. November 2029 bleiben vier Monate für die Folgevergabe. Bleibt der Bedarf beim Schätzwert, endet die Vereinbarung mit der Laufzeit bei 4.560.000 Euro; ein dann im Oktober 2030 erteilter Einzelauftrag darf nach Erwägungsgrund 62 über den 30. November 2030 hinaus laufen, erteilt werden muss er vorher.

Häufige Fehler

• Nur ein Schätzwert, kein Höchstwert. „Voraussichtlich 4,5 Millionen Euro“ ohne Obergrenze ist nach C-23/20 keine verbindliche Angabe. Beide Werte gehören getrennt in Bekanntmachung oder Beschreibung, der Höchstwert als die Grenze, mit deren Erreichen die Vereinbarung ihre Wirkung verliert.
• Offener Nutzerkreis. „Sowie weitere Dienststellen des Landes nach Bedarf“ bestimmt die abrufberechtigten Auftraggeber nicht eindeutig; § 21 Abs. 2 VgV und C-216/17 verlangen ihre Bestimmung von Anbeginn an. Statt einer Namensliste genügt nach Erwägungsgrund 60 eine Kategorie innerhalb eines klar abgegrenzten geografischen Gebiets.
• Optionen sprengen die Laufzeit. Zwei Jahre Grundlaufzeit mit drei Optionen um je ein Jahr ergeben fünf Jahre; ohne im Vergabevermerk festgehaltenen Sonderfall überschreitet das § 21 Abs. 6 VgV.
• Erneutes Vergabeverfahren mit neuen Regeln. Zuschlagskriterien, die weder in der Auftragsbekanntmachung noch in den Vergabeunterlagen für die Rahmenvereinbarung genannt waren, verstoßen gegen § 21 Abs. 5 VgV. Zulässig sind genauer formulierte und dort bereits genannte weitere Bedingungen, nicht eine Umgestaltung der Leistung.
• Weiterabrufen nach dem Ende. Nach Ablauf der Laufzeit oder Erreichen des Höchstwerts trägt die Rahmenvereinbarung keine weiteren Einzelaufträge mehr. § 8 Abs. 4 VgV schreibt kein Abrufregister vor, sondern regelt die Aufbewahrung; die Fortschreibung des Verbrauchs bleibt organisatorische Aufgabe.

Häufige Fragen

Was ist ein Miniwettbewerb?

Miniwettbewerb ist die geläufige Bezeichnung für das erneute Vergabeverfahren nach § 21 Abs. 4 Nr. 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 5 VgV, in dem die Vergabestelle einen Einzelauftrag unter den Vertragspartnern der Rahmenvereinbarung vergibt. Es kommt in Betracht, wenn die Vereinbarung nicht alle Bedingungen für die Erbringung der Leistung festlegt, etwa weil Umfang, Einsatzort oder Konzept je Abruf variieren. Nach Abs. 5 konsultiert die Vergabestelle in Textform die Unternehmen, die in der Lage sind, den Auftrag auszuführen, setzt eine ausreichende Angebotsfrist, hält die Angebote bis zum Fristablauf verschlossen und vergibt an das wirtschaftlichste Angebot nach den Zuschlagskriterien, die in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen für die Rahmenvereinbarung genannt sind. Das Verfahren beruht auf denselben Bedingungen wie der Abschluss, erforderlichenfalls genauer formuliert; neue Unternehmen kommen nicht hinzu (Erwägungsgrund 60 der Richtlinie 2014/24/EU). Soweit § 134 GWB anzuwenden ist, besteht für den Einzelauftrag nach dessen Abs. 3 Nr. 2 keine Informations- und Wartepflicht.