Software und Lizenzen ausschreiben

Eine Vergabestelle schreibt nicht „eine Software“ aus, sondern Nutzungsrechte, Funktionen, Einführung und Betrieb in einer konkreten Systemumgebung. Erst wenn Standardsoftware, konfigurierbares Fachverfahren und neu zu erstellende Individualsoftware abgegrenzt sind, lassen sich Lizenzmengen, Pflege, Migration, Schnittstellen und Vertragsbedingungen widerspruchsfrei beschreiben. Diese Seite zeigt, wie der Auftraggeber dabei vorgeht; die allgemeinen Erläuterungen stehen unter Leistungsbeschreibung, EVB-IT, Schwellenwerte und Verfahrensarten.

Kurz gesagt

Eine Softwareausschreibung beginnt mit den Geschäftsprozessen, den benötigten Ergebnissen und der vorhandenen IT-Umgebung, nicht mit einem Produktnamen. Standardsoftware wird im Markt angeboten, Individualsoftware für den Bedarf erstellt oder auf Quellcodeebene angepasst; ein Fachverfahren fällt je nach Ausprägung in beide Kategorien. Das Lizenzmodell muss mit Nutzungsumfang, Laufzeit und einbezogener Pflege in Leistungsbeschreibung und Preisblatt dieselbe Mengeneinheit tragen. Eine Herstellerangabe richtet sich oberhalb der Schwellenwerte nach § 31 Abs. 6 VgV und unterhalb nach § 23 Abs. 5 UVgO mit jeweils eigenem Tatbestand; eine Vergabe ohne Teilnahmewettbewerb setzt zusätzlich § 14 Abs. 4 Nr. 2 in Verbindung mit Abs. 6 VgV voraus. Die EVB-IT wählt die Vergabestelle nach dem Leistungsgegenstand: Überlassung für Standardsoftware, Pflege S für deren Pflege, Erstellung für Individualsoftware und quellcodebezogene Anpassungen.

Rechtsgrundlage

Eindeutige und wettbewerbsoffene Beschreibung

Nach § 121 Abs. 1 GWB ist der Auftragsgegenstand so eindeutig wie möglich zu beschreiben, dass alle Unternehmen ihn im gleichen Sinne verstehen und die Angebote vergleichbar sind; Satz 2 verlangt zusätzlich die Funktions- oder Leistungsanforderungen oder eine Beschreibung der zu lösenden Aufgabe sowie die Umstände und Bedingungen der Leistungserbringung. Das Gesetz vom 12. Mai 2026 (BGBl. 2026 I Nr. 137) hat zum 1. Juli 2026 allein die Wörter „und erschöpfend“ aus Satz 1 gestrichen; Satz 2 blieb unverändert. Für vorher begonnene Verfahren gilt nach § 187 Abs. 2 GWB das Recht ihrer Einleitung, und für Vergaben nach der UVgO, Ausgabe 2017, gilt der ältere Maßstab „so eindeutig und erschöpfend wie möglich“ nach § 23 Abs. 1 UVgO fort.

§ 31 Abs. 1 und 2 VgV verlangt gleichen Zugang zum Verfahren und lässt Leistungs- oder Funktionsanforderungen, technische Anforderungen oder eine Kombination zu. Für ein Fachverfahren beschreibt die Vergabestelle daher zuerst die zu unterstützenden Vorgänge, Rollen, Datenobjekte und Ergebnisse; technische Festlegungen folgen dort, wo Interoperabilität, Sicherheit oder die vorhandene Betriebsumgebung sie erfordern. Die geeignete Detailtiefe kann eine Markterkundung klären.

Produktbezug und Herstellerbindung

§ 31 Abs. 6 VgV verbietet Verweise auf eine bestimmte Produktion oder Herkunft, ein besonderes Verfahren, gewerbliche Schutzrechte, Typen oder einen bestimmten Ursprung, wenn dadurch bestimmte Unternehmen oder Produkte begünstigt oder ausgeschlossen werden. Zwei Ausnahmen bestehen: Der Verweis bleibt zulässig, wenn der Auftragsgegenstand ihn rechtfertigt; kann die Vergabestelle den Gegenstand anderenfalls nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschreiben, darf sie ihn ausnahmsweise verwenden, muss ihn dann aber mit „oder gleichwertig“ ergänzen. Der Zusatz allein heilt keine sachlich nicht begründete Beschränkung; die Vergabestelle dokumentiert deshalb Bedarf, geprüfte Alternativen und die Merkmale, anhand derer sie Gleichwertigkeit beurteilt.

Unterhalb der EU-Schwellenwerte gilt diese Norm nicht. § 23 Abs. 5 UVgO lässt Bezeichnungen für bestimmte Erzeugnisse oder Verfahren wie Markennamen ausnahmsweise und nur mit dem Zusatz „oder gleichwertig“ zu, wenn eine hinreichend genaue Beschreibung durch verkehrsübliche Bezeichnungen nicht möglich ist. Der Zusatz kann bei einem sachlichen Grund entfallen; ausdrücklich genannt ist der Fall, dass sonst Erzeugnisse mit abweichenden Merkmalen zu bereits vorhandenen beschafft werden müssten und dies unverhältnismäßigen Aufwand oder unverhältnismäßige Schwierigkeiten bei Integration, Gebrauch, Betrieb oder Wartung verursachen würde. Die Gründe sind zu dokumentieren. Welche Norm greift, hängt vom Auftragswert und davon ab, ob die UVgO für den Auftraggeber eingeführt ist (UVgO).

Eine Herstellerbindung eröffnet nicht automatisch ein Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb. Nach § 14 Abs. 4 Nr. 2 Buchst. b und c VgV muss der Auftrag zum Zeitpunkt der Aufforderung zur Angebotsabgabe nur von einem bestimmten Unternehmen erbracht oder bereitgestellt werden können, weil aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist oder ausschließliche Rechte geschützt werden. Absatz 6 lässt beide Buchstaben nur gelten, wenn es keine vernünftige Alternative oder Ersatzlösung gibt und der mangelnde Wettbewerb nicht das Ergebnis einer künstlichen Einschränkung der Auftragsvergabeparameter ist. Kommt nur die Software eines Herstellers in Betracht, können gleichwohl mehrere Vertriebspartner Nutzungsrechte anbieten; Hersteller- und Händlerebene sind getrennt zu prüfen.

Auftragswert und Zuschlag

Nach § 3 Abs. 1 VgV ist vom voraussichtlichen Gesamtwert ohne Umsatzsteuer einschließlich Optionen und Vertragsverlängerungen auszugehen; bei Software gehören daher alle Überlassungszeiträume, Mengenoptionen, Pflegeleistungen und eingeplanten Erweiterungen in die Schätzung (Schwellenwerte, Direktauftrag und Wertgrenzen).

Der Zuschlag richtet sich nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis (§ 127 Abs. 1 GWB); seit dem 1. Juli 2026 nennt § 58 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 VgV Aspekte der digitalen Souveränität ausdrücklich als mögliches Zuschlagskriterium. Für Fachverfahren kommen etwa die Qualität des Migrationskonzepts, die Administrierbarkeit, die zugesagte Datenexportfähigkeit oder die Transparenz der Nutzungsrechte in Betracht; jedes Kriterium braucht Auftragsbezug und überprüfbaren Maßstab (Zuschlagskriterien).

Praxis: Beschaffungsgegenstand und Lizenzmodell festlegen

Standardsoftware, Fachverfahren oder Individualsoftware

„Fachverfahren“ bezeichnet den fachlichen Einsatzzweck, noch keinen Vertragstyp. Ein am Markt verfügbares Dokumentenmanagement-, ERP- oder CAFM-System bleibt Standardsoftware, solange Konfiguration und fachliches Customizing den Produktkern nicht in eine individuelle Entwicklung verwandeln; muss der Auftragnehmer neue Funktionen entwickeln oder Quellcode anpassen, rückt der Erstellungsanteil in den Mittelpunkt. Davon zu trennen ist, ob die Lösung lokal, gehostet oder als Cloudleistung bereitgestellt wird.

Die Lizenzbezeichnung ersetzt keine Mengenbeschreibung: Named User und Concurrent User führen zu unterschiedlichen Mengengerüsten. Eine Subscription ist zeitlich begrenzt und kann Pflege oder Updates einschließen, ist aber nicht zwingend eine Cloudleistung. Programmnamen der Hersteller bezeichnen eine Bezugsstruktur, keinen Leistungsumfang; die Vergabeunterlagen legen unabhängig davon fest, welche Produkte, Nutzungsmetriken, Laufzeiten, Optionen und Preispositionen der Auftrag umfasst.

Die UfAB 2018 nennt die Nutzungsrechtematrix der EVB-IT als Instrument, mit dem bieterspezifische Lizenzmodelle differenziert behandelt und zusammen mit dem Kriterienkatalog bewertet werden können. Mischt der Auftraggeber im Preisblatt Geräte-, Nutzer- und Parallelzugriffe ohne Zuordnungsregel, sind die Angebotspreise nicht belastbar vergleichbar.

Gliederung einer Leistungsbeschreibung für ein Fachverfahren

Die folgende Struktur ist ein Arbeitsbeispiel, kein unverändertes Muster.

Passende EVB-IT auswählen

Die amtliche Entscheidungshilfe, Version 5 vom 1. März 2026, ordnet die dauerhafte Überlassung von Standardsoftware dem EVB-IT Überlassung Typ A zu, die befristete dem Typ B; beide decken keine Integrations- oder Anpassungsleistungen ab. Pflege S erfasst Standardsoftware ohne Anpassung auf Quellcodeebene, EVB-IT Erstellung dagegen Individualsoftware, quellcodebezogene Anpassungen und entsprechendes Customizing. Wird eine Anwendung als Cloudleistung bereitgestellt, ist die Abgrenzung zum EVB-IT Cloudvertrag erforderlich; Einzelheiten stehen unter EVB-IT Kauf und Überlassung und EVB-IT Pflege S.

Auch bei Open Source beschreibt die Vergabestelle die zu beschaffende Leistung; die Lizenzform ist kein eigener Vergabetatbestand. Der IT-Planungsrat nahm am 26. November 2025 die erweiterten EVB-IT-Muster zur Beschaffung von Open-Source-Software zur Kenntnis und empfahl sie seinen Mitgliedern zur Nutzung. Die Beschlussanlage beschreibt mit Stand 9. September 2025 Anpassungen in acht EVB-IT-Leistungsbereichen, darunter Optionen zur Bereitstellung auf OpenCoDE und zur Übergabe einer Software Bill of Materials. Nach Ziffer 3.9 der Anlage blieben EVB-IT Cloud und Überlassung Typ B wegen des laufenden Cloud-Reviews ausgenommen; wer Open-Source-Software auf Zeit oder als Cloudleistung beschafft, findet dort keine Open-Source-Optionen (EVB-IT).

Bestehende Rahmenvereinbarungen statt eigener Ausschreibung

Für verbreitete Produkte kann eine bestehende Rahmenvereinbarung den Beschaffungsweg bilden. Für den Bund erklärte das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung in der Regierungspressekonferenz vom 3. Juli 2026, es gebe laufende Verträge mit Microsoft und einen auf vier Jahre geschlossenen Rahmenvertrag; zu Produktumfang und Abrufberechtigten sagt die Antwort nichts. Für andere Auftraggeber ist damit nichts belegt: Einzelaufträge dürfen nach § 21 Abs. 2 VgV nur die in der Auftragsbekanntmachung oder der Aufforderung zur Interessensbestätigung genannten Auftraggeber erteilen (Rahmenvereinbarung). Vor einem Abruf prüft die Vergabestelle deshalb Bezugsberechtigung, Lizenzpositionen und Abrufregeln in deren Unterlagen; für eine eigene Ausschreibung bleiben § 31 Abs. 6 VgV oder § 23 Abs. 5 UVgO und § 14 VgV maßgeblich.

Häufige Fehler

Das Produkt steht vor dem Bedarf fest. Ein vorhandener Produktname wandert in den Titel der Leistungsbeschreibung, während Prozesse, Schnittstellen und Gleichwertigkeitsmerkmale offenbleiben; die Wettbewerbsbeschränkung entsteht, ohne dass ihre Notwendigkeit geprüft ist.

Die Lizenzmetrik bleibt im Preisblatt unbestimmt. „Lizenz je Nutzer“ beantwortet nicht, ob eine Person, ein Konto, ein Gerät oder eine gleichzeitige Sitzung gemeint ist; auch Test-, Schulungs-, Vertretungs- und externe Konten gehören in dieselbe Systematik.

Subscription und Cloud werden gleichgesetzt. Eine zeitlich befristete Lizenz kann lokal betrieben werden; eine bereitgestellte Anwendung umfasst dagegen oft zusätzliche Betriebs-, Datenschutz- und Beendigungsleistungen.

Alleinstellung wird nur mit dem installierten Altsystem begründet. Technische Abhängigkeiten können relevant sein, ersetzen aber nicht die von § 14 Abs. 6 VgV verlangte Prüfung vernünftiger Alternativen; mehrere autorisierte Händler können auch bei feststehendem Hersteller Wettbewerb ermöglichen.

Pflege und Exit fehlen in der Kostensicht. Die Schätzung erfasst nur die erste Lizenzbestellung; Verlängerungen, Optionen, neue Programmstände, Migration und geplanter Unterstützungsbedarf bleiben außerhalb von Auftragswert, Preisvergleich und Vertragskonzept.

Häufige Fragen

Wie schreibt man Software produktneutral aus?

Die Vergabestelle beschreibt Prozesse, Funktionen, Daten, Schnittstellen und Betriebsbedingungen so, dass mehrere Lösungen angeboten werden können; technische Vorgaben müssen dem Bedarf entsprechen und Gleichwertigkeit anhand überprüfbarer Merkmale erkennen lassen. Ein Produkt- oder Herstellerverweis braucht oberhalb der Schwellenwerte nach § 31 Abs. 6 VgV eine dokumentierte Rechtfertigung durch den Auftragsgegenstand oder den dort geregelten Ausnahmefall mit dem Zusatz „oder gleichwertig“. Unterhalb gilt § 23 Abs. 5 UVgO mit eigenem Tatbestand, bei dem der Zusatz aus dokumentiertem sachlichem Grund entfallen kann. Die Prüfung ersetzt der Zusatz in keinem Fall.

Welcher EVB-IT-Vertrag gilt für Software?

Für dauerhaft überlassene Standardsoftware sieht die amtliche Entscheidungshilfe EVB-IT Überlassung Typ A vor, für befristete Überlassung Typ B, für die Pflege nicht quellcodeseitig angepasster Standardsoftware Pflege S und für Individualsoftware oder Anpassungen auf Quellcodeebene EVB-IT Erstellung. Bei SaaS, Gesamtsystemen oder Kombinationen führt der EVB-IT-Überblick zu den spezielleren Vertragstypen.

Darf Microsoft in einer Ausschreibung vorgegeben werden?

Eine Vorgabe ist nicht schon deshalb zulässig, weil Microsoft-Produkte vorhanden sind oder Mitarbeitende sie kennen. Oberhalb der Schwellenwerte prüft die Vergabestelle § 31 Abs. 6 VgV anhand des Auftragsgegenstands, möglicher Alternativen und benötigter Kompatibilität; unterhalb gilt § 23 Abs. 5 UVgO, der unverhältnismäßigen Aufwand bei Integration, Gebrauch, Betrieb oder Wartung vorhandener Erzeugnisse ausdrücklich als sachlichen Grund nennt und eine Dokumentation verlangt. Soll ohne Teilnahmewettbewerb nur ein Unternehmen angesprochen werden, müssen zusätzlich § 14 Abs. 4 Nr. 2 und Abs. 6 VgV erfüllt sein. Bei einer bestehenden Rahmenvereinbarung richtet sich der Abruf nach den dort benannten abrufberechtigten Auftraggebern, dem Leistungsumfang und den Abrufregeln.

Was ist der Unterschied zwischen Named User und Concurrent User?

Named User knüpft die Lizenzmenge an benannte oder eindeutig zugeordnete Nutzerkonten, Concurrent User an die Zahl der gleichzeitig möglichen Nutzungen. Die Bezeichnung allein genügt für eine Ausschreibung nicht: Die Vergabestelle legt Zählweise, Rollen, Mehrfachkonten, technische Messung und Folgen einer Überschreitung fest. Erst diese Angaben machen die Lizenzangebote kalkulierbar und vergleichbar.