Markterkundung nach § 28 VgV

Eine Markterkundung kann der Vergabestelle vor der Einleitung eines Vergabeverfahrens Informationen für Leistungsbeschreibung, Auftragswertschätzung und Verfahrenswahl verschaffen. Diese Seite erklärt Wortlaut und Grenzen von § 28 VgV und § 20 UVgO, die Abgrenzung zu Vorbefassung und Interessenkonflikt und den Ablauf in sechs Schritten. Die übrigen Vorbereitungsschritte beschreibt der Bereich IT-Ausschreibung vorbereiten.

Kurz gesagt

Nach § 28 Abs. 1 VgV darf der öffentliche Auftraggeber vor der Einleitung eines Vergabeverfahrens Markterkundungen zur Vorbereitung der Auftragsvergabe und zur Unterrichtung der Unternehmen über seine Auftragsvergabepläne und -anforderungen durchführen; wo die UVgO eingeführt ist, enthält § 20 Abs. 1 UVgO diesen Satz nahezu wortgleich, aber ohne den 2026 angefügten zweiten Satz. Unzulässig ist die Durchführung von Vergabeverfahren lediglich zur Markterkundung und zum Zwecke der Kosten- oder Preisermittlung (§ 28 Abs. 2 VgV, § 20 Abs. 2 UVgO). Die Markterkundung liegt vor dem Vergabeverfahren und endet selbst weder mit einer Angebotswertung noch mit einem Zuschlag. Ihre Ergebnisse können Leistungsbeschreibung und Auftragswertschätzung nach § 3 VgV vorbereiten; die UfAB empfiehlt, Schriftverkehr und Gespräche für die spätere Vergabeakte festzuhalten. Die Teilnahme an der Markterkundung führt nicht automatisch zum Ausschluss; nimmt ein dadurch vorbefasstes Unternehmen am späteren Verfahren teil, trifft die Vergabestelle die Maßnahmen nach § 7 VgV.

Rechtsgrundlage

§ 28 VgV im Wortlaut

§ 28 VgV regelt die Markterkundung im Anwendungsbereich der VgV. Absatz 1 in der seit dem 1. Juli 2026 geltenden Fassung lautet: „Vor der Einleitung eines Vergabeverfahrens darf der öffentliche Auftraggeber Markterkundungen zur Vorbereitung der Auftragsvergabe und zur Unterrichtung der Unternehmen über seine Auftragsvergabepläne und -anforderungen durchführen. Die Markterkundung kann auch soziale und umweltbezogene Aspekte, beispielsweise der Kreislaufwirtschaft, sowie Aspekte der Qualität und Innovation umfassen und auch elektronisch durchgeführt werden.“ Absatz 2 bestimmt: „Die Durchführung von Vergabeverfahren lediglich zur Markterkundung und zum Zwecke der Kosten- oder Preisermittlung ist unzulässig.“

Absatz 1 wurde durch Artikel 9 Nummer 8 des Gesetzes vom 12. Mai 2026 (BGBl. 2026 I Nr. 137) neu gefasst, in Kraft seit dem 1. Juli 2026 (Artikel 15); der zweite Satz stammt aus dieser Neufassung, Absatz 2 blieb unverändert. Wie eine Markterkundung durchzuführen ist, regelt § 28 VgV nicht; Maßstab sind die allgemeinen Vergabegrundsätze (siehe unten).

§ 20 UVgO für den Unterschwellenbereich

Für Liefer- und Dienstleistungsaufträge unterhalb der Schwellenwerte gilt § 20 der UVgO in der Ausgabe 2017 (Bekanntmachung vom 2. Februar 2017, BAnz AT 07.02.2017 B1), soweit Bund oder Land die UVgO in Kraft gesetzt haben. Absatz 1 enthält die Erlaubnis zur Markterkundung, Absatz 2 das Verbot von Vergabeverfahren lediglich zur Markterkundung und zur Kosten- oder Preisermittlung. Der seit dem 1. Juli 2026 geltende zweite Satz des § 28 Abs. 1 VgV (soziale, umweltbezogene, qualitäts- und innovationsbezogene Aspekte, elektronische Durchführung) steht nicht in der UVgO-Ausgabe 2017.

Abgrenzung: Vorbefassung (§ 7 VgV) und Interessenkonflikt (§ 6 VgV)

§ 7 Abs. 1 VgV betrifft das vorbefasste Unternehmen: Hat ein Unternehmen den öffentlichen Auftraggeber beraten oder war es sonst an der Vorbereitung beteiligt, ergreift der Auftraggeber angemessene Maßnahmen gegen eine Wettbewerbsverzerrung, nach Absatz 2 insbesondere die Unterrichtung der anderen Unternehmen über die ausgetauschten Informationen und angemessene Fristen. Ein Ausschluss nach § 124 Abs. 1 Nr. 6 GWB setzt voraus, dass die Wettbewerbsverzerrung nicht durch andere, weniger einschneidende Maßnahmen beseitigt werden kann; er steht im Ermessen des Auftraggebers und unter dem Vorbehalt der Verhältnismäßigkeit. Zuvor erhält das Unternehmen Gelegenheit nachzuweisen, dass seine Beteiligung den Wettbewerb nicht verzerren kann (§ 7 Abs. 3 VgV; bei anwendbarer UVgO regelt § 5 Abs. 3 UVgO den Ausschluss eigenständig, mit denselben beiden Voraussetzungen). Allein die Teilnahme an einer Markterkundung führt damit nicht zum Ausschluss.

§ 6 VgV betrifft dagegen Personen auf Seiten des Auftraggebers, die am Vergabeverfahren beteiligt sind oder dessen Ausgang beeinflussen können. Organmitglieder und Mitarbeiter des Auftraggebers oder eines für ihn handelnden Beschaffungsdienstleisters dürfen bei einem Interessenkonflikt nicht am Vergabeverfahren mitwirken (Abs. 1 und 2); vermutet wird der Konflikt unter anderem, wenn die Person einen Bewerber oder Bieter berät oder bei ihm beschäftigt ist oder Angehörige das tun (Abs. 3 und 4). § 4 UVgO enthält eine nahezu gleichlautende Regel. Die vorgelagerte Markterkundung nennen beide Vorschriften nicht; wirken dieselben Personen später am Vergabeverfahren mit, sind die Tatbestände dort zu prüfen.

Dokumentation (§ 8 VgV, § 6 UVgO)

§ 8 Abs. 1 VgV verpflichtet den öffentlichen Auftraggeber, das Vergabeverfahren von Beginn an fortlaufend in Textform nach § 126b BGB zu dokumentieren, soweit dies für die Begründung von Entscheidungen auf jeder Stufe des Vergabeverfahrens erforderlich ist. Als Beispiele nennt Satz 2 die Kommunikation mit Unternehmen, interne Beratungen und die Vorbereitung von Auftragsbekanntmachung und Vergabeunterlagen. Weil § 28 Abs. 1 VgV die Markterkundung vor die Einleitung des Vergabeverfahrens legt, begründet § 8 Abs. 1 VgV für diese Phase allein keine ausdrücklich geregelte Dokumentationspflicht; die Beispiele des Satzes 2 reichen aber in die Vorbereitung hinein: Erwägungen aus der Markterkundung, die eine spätere Verfahrensentscheidung tragen, gehören mit dem Verfahrensbeginn in die Dokumentation. Die UfAB 2018 hält fest, dass auch bei Markterkundungen Dokumentationspflichten zu beachten sind, und empfiehlt, Schriftverkehr und Prospekte als Teil der künftigen Vergabeakte aufzubewahren und Gesprächsvermerke anzufertigen. Aufgedeckte Interessenkonflikte und Abhilfemaßnahmen im Vergabeverfahren gehören nach § 8 Abs. 2 Nr. 10 VgV in den Vergabevermerk; § 6 Abs. 1 UVgO verlangt in ihrem Anwendungsbereich ebenfalls eine fortlaufende Dokumentation des Vergabeverfahrens in Textform.

Wettbewerb, Gleichbehandlung, Vertraulichkeit

Die UfAB 2018 leitet für die Durchführung in Kapitel 2.1.3 aus Wettbewerb, Gleichbehandlung und Transparenz ab: mehrere Unternehmen ansprechen, allen dieselben Informationen geben und klarstellen, dass keine Auftragsvergabe erfolgt. Für Unternehmensangaben ist § 5 Abs. 1 VgV der gesetzliche Maßstab: Von Unternehmen als vertraulich gekennzeichnete Informationen, insbesondere Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, gibt der Auftraggeber nicht weiter, sofern die VgV oder andere Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmen; § 3 Abs. 1 UVgO enthält denselben Vorbehalt. § 5 Abs. 3 VgV und § 3 Abs. 3 UVgO erlauben Anforderungen zum Schutz vertraulicher Informationen im Rahmen des Vergabeverfahrens, insbesondere eine Verschwiegenheitserklärung.

Praxis: Markterkundung in sechs Schritten

1. Ziel festlegen. Ein erster Vermerk hält fest, welche Entscheidungen die Markterkundung vorbereiten soll: Standardlösung oder Individualentwicklung, übliche Betriebs- und Lizenzmodelle, möglicher Bieterkreis, Größenordnung der Kosten.
2. Fragenkatalog schreiben. Gefragt wird nach Lösungswegen, Schnittstellen, Mengengerüsten, Migrationsaufwand, Betriebsanforderungen und Preisspannen, nicht nach verbindlichen Preisen. Der Katalog nennt § 28 VgV oder § 20 UVgO als Grundlage, stellt klar, dass kein Vergabeverfahren eingeleitet ist, erlaubt die Kennzeichnung vertraulicher Angaben und setzt eine Rückmeldefrist.
3. Unternehmen ansprechen. Mehrere Unternehmen mit unterschiedlichen Lösungsansätzen erhalten denselben Katalog und dieselbe Frist. Die UfAB nennt als Wege unter anderem Informationsanfragen bei Unternehmen, Lieferantentage, Messebesuche und Teststellungen.
4. Gespräche führen und Vermerke anfertigen. Jedes Gespräch wird mit Datum, Teilnehmern, Fragen, Antworten und übergebenen Unterlagen festgehalten. Verhandlungen über ein Angebot für die beabsichtigte Auftragsvergabe gehören nicht in diese Phase; liegt die Absicht einer Zuschlagsentscheidung vor, ist nach der UfAB ein Vergabeverfahren einzuleiten.
5. Auswerten. Eine zusammenfassende Übersicht hält Lösungsklassen, Mindestanforderungen, Preisspannen und übliche Laufzeiten fest. Erfüllt nur ein Unternehmen eine vorgesehene Anforderung, prüft die Vergabestelle deren sachlichen Grund. Enthält die spätere Leistungsbeschreibung einen Verweis auf eine bestimmte Produktion oder Herkunft, ein besonderes unternehmenskennzeichnendes Verfahren, Schutzrechte, Typen oder einen bestimmten Ursprung, gelten die Grenzen des § 31 Abs. 6 VgV; die Norm lässt eng begrenzte Ausnahmen zu und verlangt dort den Zusatz „oder gleichwertig“.
6. Ergebnisse überführen. Die Auswertung kann die Leistungsbeschreibung, die Eignungs- und Zuschlagskriterien, die Losbildung und die Wahl der Verfahrensart vorbereiten. Für den Auftragswert gilt § 3 VgV: Gesamtwert ohne Umsatzsteuer einschließlich Optionen und Verlängerungen (Abs. 1), bei Aufträgen ohne Gesamtpreis mit unbestimmter Laufzeit oder mehr als 48 Monaten der 48-fache Monatswert (Abs. 11 Nr. 2). Maßgeblich ist der Tag, an dem die Auftragsbekanntmachung abgesendet oder das Vergabeverfahren auf sonstige Weise eingeleitet wird (Abs. 3); bis dahin prüft die Vergabestelle, ob die Schätzgrundlagen noch aktuell sind.

Erkundung und Vergabeverfahren trennen

Beispiele aus der IT-Beschaffung

Fachverfahren (Rechenbeispiel mit frei gewählten Werten). Eine Kommune will die Software für die Bearbeitung von Wohngeldanträgen ablösen und fragt nach Standardprodukten, Schnittstellen, Migrationsaufwand und Lizenzmodellen. Angenommen, Einführung und Lizenzen kosten 300.000 Euro netto und die Pflege 60.000 Euro netto jährlich. Bei vier Jahren Laufzeit und einer Verlängerungsoption um zwei Jahre ergibt sich nach § 3 Abs. 1 VgV ein Auftragswert von 300.000 + 240.000 + 120.000 = 660.000 Euro netto. Der Wert liegt über dem seit 1. Januar 2026 geltenden EU-Schwellenwert von 216.000 Euro netto für Liefer- und Dienstleistungsaufträge übriger öffentlicher Auftraggeber; ob GWB und VgV anzuwenden sind, hängt zusätzlich von Auftraggeber, Auftragsgegenstand und Ausnahmen ab. Zum Leistungsbereich: Software und Lizenzen.

Cloud-Dienst (Rechenbeispiel mit frei gewählten Werten). Eine Hochschule prüft einen Videokonferenzdienst aus der Cloud und klärt Betriebsmodelle, Datenstandort, Nachweise zur Informationssicherheit, Ausstiegsregelungen und nutzungsabhängige Preise. Ohne Gesamtpreis und mit offener Laufzeit gilt § 3 Abs. 11 Nr. 2 VgV: Bei angenommenen 8.000 Euro netto im Monat beträgt der Auftragswert 48 × 8.000 = 384.000 Euro netto. Hinweise zu möglichen Vertragsunterlagen gibt die Seite EVB-IT Cloud.

Rechenzentrum. Ein Landesbetrieb erwägt, seine Server in ein externes Rechenzentrum zu verlagern, und vergleicht Colocation und betreute Betriebsleistungen, Verfügbarkeitsklassen, Standort und Migrationsfenster; Besichtigungen finden für alle interessierten Unternehmen zu denselben Bedingungen statt. Die Auswertung liefert Grundlagen für den Loszuschnitt und für die Prüfung, ob ein Verhandlungsverfahren in Betracht kommt (Rechenzentrum, Server und Storage).

Häufige Fehler

• Ungeprüfte Übernahme einer Produktbeschreibung. Der Text eines Unternehmens wird zur Leistungsbeschreibung. Enthält er die in § 31 Abs. 6 VgV genannten Verweise, prüft und dokumentiert die Vergabestelle deren Voraussetzungen; nimmt das Unternehmen später am Verfahren teil, kommt § 7 VgV hinzu.
• Probeausschreibung. Ein Vergabeverfahren wird lediglich eingeleitet, um Preise zu erfahren, und danach aufgehoben; genau das verbietet § 28 Abs. 2 VgV.
• Keine Gesprächsvermerke. Ohne Vermerke lässt sich schwerer belegen, welches Unternehmen welche Information erhalten hat; auch der Informationsausgleich nach § 7 Abs. 2 VgV wird erschwert.
• Geschäftsgeheimnisse in den Vergabeunterlagen. Architekturskizzen oder Preislisten eines befragten Unternehmens erscheinen in der Leistungsbeschreibung, obwohl § 5 Abs. 1 VgV die Weitergabe als vertraulich gekennzeichneter Informationen untersagt, soweit nichts anderes bestimmt ist.
• Ergebnisse ohne Schätzung. Die erfragten Preisspannen werden nicht in eine Schätzung nach § 3 VgV überführt; die Schätzung bildet dann möglicherweise nicht den voraussichtlichen Gesamtwert ab.

Häufige Fragen

Was ist Markterkundung einfach erklärt?

Eine Markterkundung ist die Erkundigung des Auftraggebers am Markt, bevor er ein Vergabeverfahren startet. Er fragt Unternehmen, welche Lösungen es gibt, wie sie betrieben und bezahlt werden und in welcher Größenordnung die Kosten liegen. In dieser Phase wertet die Vergabestelle keine Angebote und erteilt keinen Zuschlag; die Unternehmen können im Gegenzug über eine geplante Vergabe informiert werden. Die Erkenntnisse können die spätere Leistungsbeschreibung und Auftragswertschätzung vorbereiten.

Was ist eine Markterkundung im Vergaberecht?

Im Vergaberecht ist die Markterkundung die in § 28 Abs. 1 VgV und § 20 Abs. 1 UVgO ausdrücklich erlaubte Vorbereitung der Auftragsvergabe, verbunden mit der Unterrichtung der Unternehmen über Vergabepläne und Anforderungen. Seit dem 1. Juli 2026 nennt § 28 Abs. 1 Satz 2 VgV zusätzlich soziale, umweltbezogene, qualitäts- und innovationsbezogene Aspekte und die elektronische Durchführung. Das Gegenstück ist das Verbot in § 28 Abs. 2 VgV und § 20 Abs. 2 UVgO, Vergabeverfahren lediglich zur Markterkundung und zum Zwecke der Kosten- oder Preisermittlung durchzuführen.

Was ist eine Markterkundung Vergabe?

Bezogen auf eine geplante Auftragsvergabe liegt die Markterkundung vor der Einleitung des Vergabeverfahrens. § 8 Abs. 1 VgV erfasst das Vergabeverfahren ab dessen Beginn; für die vorgelagerte Markterkundung empfiehlt die UfAB eigene Unterlagen und Gesprächsvermerke. Im Anwendungsbereich der VgV gilt § 28 VgV; unterhalb der EU-Schwellenwerte gilt § 20 UVgO, soweit die UVgO für den Auftraggeber eingeführt ist. Die Abgrenzung zu den Wertgrenzen für Direktaufträge erläutert die verlinkte Seite.