Produktneutrale Ausschreibung

Ob in der Leistungsbeschreibung ein Produktname stehen darf, entscheidet nicht die Zweckmäßigkeit, sondern eine Verbotsnorm mit eng gefassten Ausnahmen. In IT-Vergaben ist der Anlass fast immer derselbe: Das neue System soll an eine vorhandene Datenbank, ein bestehendes Netz oder eine eingeführte Softwareverteilung anschließen. Diese Seite zeigt den Aufbau der Normen und den Ablauf der Gleichwertigkeitsprüfung; das Dokument als Ganzes behandelt die Leistungsbeschreibung für IT-Leistungen.

Kurz gesagt

Produktneutralität ist keine Erlaubnis mit Grenzen, sondern ein Verbot mit Ausnahmen: § 31 Abs. 6 Satz 1 VgV untersagt produkt-, hersteller- und typbezogene Verweise, wenn dadurch bestimmte Unternehmen oder bestimmte Produkte begünstigt oder ausgeschlossen werden, es sei denn, der Verweis ist durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt. Zulässig bleibt ein solcher Verweis, wenn der Auftragsgegenstand ihn rechtfertigt oder wenn der Gegenstand anderenfalls nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann — im zweiten Fall ist der Zusatz „oder gleichwertig“ zwingend. Unterhalb der EU-Schwellenwerte hat § 23 Abs. 5 UVgO einen eigenen Tatbestand: Dort ist der Zusatz die Regel, entfällt aber bei einem dokumentierten sachlichen Grund, den die Vorschrift für bereits vorhandene Erzeugnisse ausdrücklich benennt. Der Zusatz nach § 31 Abs. 2 Satz 2 VgV betrifft dagegen Normbezugnahmen und steht nicht zur Wahl. Wer eine Ausnahme nutzt, hält die Gründe vorab fest, benennt die Merkmale der Gleichwertigkeit und muss eine Ablehnung begründen können.

Rechtsgrundlage

Ausgangspunkt: eindeutig beschreiben, gleichen Zugang gewähren

§ 121 Abs. 1 GWB verlangt seit dem 1. Juli 2026, den Auftragsgegenstand so eindeutig wie möglich zu beschreiben; die Wörter „und erschöpfend“ hat das Gesetz vom 12. Mai 2026 (BGBl. 2026 I Nr. 137) gestrichen. Im Anwendungsbereich der UVgO gilt der ältere Maßstab des § 23 Abs. 1 UVgO fort.

§ 31 Abs. 1 VgV verlangt eine Leistungsbeschreibung, die allen Unternehmen den gleichen Zugang zum Vergabeverfahren gewährt und die Öffnung des nationalen Beschaffungsmarkts nicht in ungerechtfertigter Weise behindert. Absatz 2 lässt Leistungs- oder Funktionsanforderungen zu, die Bezugnahme auf die in Anlage 1 definierten technischen Anforderungen in fester Rangfolge oder eine Kombination; jede solche Normbezugnahme ist nach Satz 2 mit „oder gleichwertig“ zu versehen — unbedingt und unabhängig von jeder Ausnahme. Die Pflicht betrifft Normen, nicht Produkte.

§ 31 Abs. 6 VgV: Verbot, dann Ausnahme

Absatz 6 Satz 1 verbietet den Verweis auf eine bestimmte Produktion oder Herkunft, ein besonderes Verfahren, das die Erzeugnisse oder Dienstleistungen eines bestimmten Unternehmens kennzeichnet, sowie auf gewerbliche Schutzrechte, Typen oder einen bestimmten Ursprung, wenn dadurch bestimmte Unternehmen oder Produkte begünstigt oder ausgeschlossen werden — es sei denn, der Verweis ist durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt. Satz 2 öffnet ein zweites, engeres Tor: Solche Verweise sind ausnahmsweise zulässig, wenn der Auftragsgegenstand anderenfalls nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann; dann ist der Zusatz „oder gleichwertig“ zwingend.

Daraus ergibt sich die Reihenfolge der Prüfung: erst den Bedarf ohne Produktbezug beschreiben, dann prüfen, ob ein verbliebener Bezug begünstigt oder ausschließt, ob der Auftragsgegenstand ihn rechtfertigt und ob der Gegenstand ohne ihn nicht hinreichend genau beschreibbar bleibt. Der Zusatz ist die Folge der zweiten Ausnahme, nicht ihr Ersatz: Er heilt keine Beschränkung ohne Grund im Auftragsgegenstand. Die Erwägungen gehören nach § 8 Abs. 1 VgV in den Vergabevermerk.

§ 23 Abs. 5 UVgO: abweichender Tatbestand

Unterhalb der EU-Schwellenwerte gilt § 31 VgV nicht, sondern die UVgO in der Ausgabe 2017, soweit Bund oder Land sie in Kraft gesetzt haben (UVgO). Nach § 23 Abs. 5 Satz 1 UVgO dürfen Bezeichnungen für bestimmte Erzeugnisse oder Verfahren wie beispielsweise Markennamen ausnahmsweise, jedoch nur mit dem Zusatz „oder gleichwertig“, verwendet werden, wenn eine hinreichend genaue Beschreibung durch verkehrsübliche Bezeichnungen nicht möglich ist. Der Anknüpfungspunkt ist damit ein anderer als in der VgV: dort die Rechtfertigung durch den Auftragsgegenstand, hier die Beschreibbarkeit mit verkehrsüblichen Bezeichnungen.

Satz 2 lässt den Zusatz entfallen, wenn ein sachlicher Grund die Produktvorgabe rechtfertigt; Satz 3 benennt den Kompatibilitätsfall ausdrücklich: Ein solcher Grund liegt insbesondere vor, wenn der Auftraggeber Erzeugnisse oder Verfahren mit unterschiedlichen Merkmalen zu bereits bei ihm vorhandenen beschaffen müsste und dies mit unverhältnismäßig hohem finanziellen Aufwand oder unverhältnismäßigen Schwierigkeiten bei Integration, Gebrauch, Betrieb oder Wartung verbunden wäre. Nach Satz 4 sind die Gründe zu dokumentieren. Eine solche Klausel enthält § 31 Abs. 6 VgV nicht; oberhalb der Schwellenwerte muss die Vergabestelle den Bezug zum Auftragsgegenstand selbst herstellen.

Wenn tatsächlich nur ein Unternehmen liefern kann

Eine zulässige Produktvorgabe ist noch keine Entscheidung über die Verfahrensart. Ein Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb verlangt nach § 14 Abs. 4 Nr. 2 Buchst. b und c VgV, dass der Auftrag nur von einem bestimmten Unternehmen erbracht werden kann, weil aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist oder ausschließliche Rechte geschützt werden; nach Absatz 6 gilt das nur ohne vernünftige Alternative oder Ersatzlösung und nur, wenn der mangelnde Wettbewerb nicht auf einer künstlichen Einschränkung der Auftragsvergabeparameter beruht. Für die Erweiterung bereits erbrachter Lieferleistungen gilt der eigene Tatbestand des § 14 Abs. 4 Nr. 5 VgV. Hersteller- und Händlerebene sind getrennt zu prüfen (Software und Lizenzen).

Praxis: drei Lagen aus der IT-Beschaffung

Die Übersicht ordnet typische Sachverhalte ein; Prüfung und Dokumentation des Einzelfalls ersetzt sie nicht.

Anknüpfungspunkte für Server- und Netzbeschaffungen: Rechenzentrum, Server und Storage, Netz und Telekommunikation; tatsächliche Bindungen klärt eine Markterkundung.

So läuft die Gleichwertigkeitsprüfung

1. Vor der Bekanntmachung. Die Vergabestelle legt fest, an welchen Merkmalen sie Gleichwertigkeit misst — Funktionen, Schnittstellen, Formate, Leistungswerte, Betriebs- und Sicherheitseigenschaften — und nennt sie in den Vergabeunterlagen. Ohne benannte Merkmale bleibt der Zusatz eine Formel.
2. In den Vergabeunterlagen. Nach § 33 VgV darf die Vergabestelle Bescheinigungen einer Konformitätsbewertungsstelle verlangen. Verlangt sie die Bescheinigung einer bestimmten Stelle, muss sie gleichwertige Bescheinigungen anderer Stellen akzeptieren und nach Absatz 2 auch andere geeignete Unterlagen, etwa ein technisches Dossier des Herstellers, wenn das Unternehmen keinen Zugang zu den Bescheinigungen oder keine Möglichkeit hatte, sie fristgerecht einzuholen, und den fehlenden Zugang nicht zu vertreten hat; mit diesen Unterlagen muss es die Erfüllung der Anforderungen belegen.
3. Mit dem Angebot. Der EuGH hat am 12. Juli 2018 (C-14/17) zur Parallelvorschrift der damaligen Sektorenrichtlinie entschieden, dass der Nachweis der Gleichwertigkeit bereits im Angebot zu verlangen und nicht später zuzulassen ist; bei der Wahl der Beweismittel bleibt ein Ermessensspielraum, der den Wettbewerb offen halten muss. Artikel 42 Abs. 5 der Richtlinie 2014/24/EU lässt dafür alle geeigneten Mittel zu.
4. Nach der Angebotsöffnung. Die Angebote sind nach § 56 Abs. 1 VgV auf Vollständigkeit und fachliche Richtigkeit zu prüfen. Absatz 2 erlaubt das Nachfordern von Unterlagen; Absatz 3 Satz 1 sperrt es für leistungsbezogene Unterlagen, die die Wirtschaftlichkeitsbewertung anhand der Zuschlagskriterien betreffen. Satz 2 nimmt Preisangaben zu unwesentlichen Einzelpositionen aus, wenn deren Einzelpreise den Gesamtpreis nicht verändern oder Wertungsreihenfolge und Wettbewerb nicht beeinträchtigen. Die Vergabestelle legt deshalb vorab eindeutig fest, welche Gleichwertigkeitsnachweise mit dem Angebot vorzulegen sind und ob ein Merkmal eine Mindestanforderung oder ein Zuschlagskriterium betrifft. Die Zuordnung muss den tatsächlichen Charakter des Nachweises abbilden.
5. Ergebnis festhalten und mitteilen. Nicht berücksichtigte Angebote und die Gründe dafür gehören nach § 8 Abs. 2 Nr. 3 VgV in den Vergabevermerk. Auf Verlangen unterrichtet die Vergabestelle jeden nicht erfolgreichen Bieter über die Ablehnungsgründe, spätestens 15 Tage nach Eingang des Antrags in Textform (§ 62 Abs. 2 Nr. 2 VgV); Artikel 55 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24/EU zählt dazu die Gründe der Entscheidung, dass keine Gleichwertigkeit vorliegt.

Häufige Fehler

Der Markenname steht ohne Zusatz in den Unterlagen. Ein Produktname begünstigt genau ein Erzeugnis; ohne den Zusatz fehlt der Ausnahme des § 31 Abs. 6 Satz 2 VgV ein Tatbestandsmerkmal.

Die Ausnahme wird mit Aufwand begründet. § 31 Abs. 6 VgV stellt auf den Auftragsgegenstand und die Beschreibbarkeit ab, nicht auf den Aufwand der Vergabestelle. § 23 Abs. 5 Satz 3 UVgO nennt finanziellen Aufwand nur für Erzeugnisse, die abweichende Merkmale zu bereits vorhandenen hätten, und verlangt Unverhältnismäßigkeit sowie Dokumentation.

Gleichwertigkeit wird faktisch ausgeschlossen. Werden die Merkmale aus dem Datenblatt eines Produkts übernommen, ist rechnerisch nur dieses Produkt gleichwertig. Dasselbe gilt für Nachweise, die allein der Referenzhersteller ausstellt, und für zu knappe Fristen (Angebotsfrist).

Die beiden Ebenen des § 31 VgV werden vermischt. Der Zusatz nach Absatz 2 Satz 2 gehört zu jeder Normbezugnahme; der Zusatz nach Absatz 6 Satz 2 ist die Folge einer Ausnahme vom Verbot des Produktbezugs.

Der Nachweis wird erst nach der Angebotsöffnung eingeplant. Lassen die Vergabeunterlagen offen, was einzureichen ist, fehlen im Wertungstermin die Belege; und nachfordern lässt sich nach § 56 Abs. 3 Satz 1 VgV gerade nicht, soweit es um leistungsbezogene Unterlagen geht, die die Wirtschaftlichkeitsbewertung anhand der Zuschlagskriterien betreffen; Satz 2 lässt Preisangaben zu unwesentlichen Einzelpositionen davon ausgenommen, wenn sie den Gesamtpreis, die Wertungsreihenfolge und den Wettbewerb nicht beeinträchtigen.

Häufige Fragen

Was bedeutet produktneutrale Ausschreibung?

Produktneutral ist eine Leistungsbeschreibung, die den Bedarf über Funktionen und Bedingungen der Leistungserbringung beschreibt und keinen Verweis enthält, der bestimmte Unternehmen oder Produkte begünstigt oder ausschließt. Rechtlich ist das das Verbot des § 31 Abs. 6 VgV mit seinen beiden Ausnahmen, unterhalb der Schwellenwerte § 23 Abs. 5 UVgO mit eigenem Tatbestand. Produktneutral heißt nicht technikfrei: Schnittstellen, Formate, Sicherheits- und Betriebsanforderungen darf die Vergabestelle festlegen, soweit sie dem Bedarf entsprechen.

Wann ist eine Abweichung von der Produktneutralität zulässig?

Oberhalb der Schwellenwerte in zwei Fällen: Der Auftragsgegenstand rechtfertigt den Verweis, oder er ist anderenfalls nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschreibbar; im zweiten Fall ist der Zusatz „oder gleichwertig“ zwingend. Unterhalb der Schwellenwerte erlaubt § 23 Abs. 5 UVgO die Produktbezeichnung mit Zusatz, wenn verkehrsübliche Bezeichnungen nicht ausreichen, und lässt ihn bei einem dokumentierten sachlichen Grund entfallen. Die Prüfung gehört vor die Bekanntmachung, weil sie den Zuschnitt der Anforderungen bestimmt.

Darf ein Leitfabrikat vorgegeben werden?

Den Begriff „Leitfabrikat“ kennen weder die VgV noch die UVgO; gemeint ist die Nennung eines Referenzprodukts, an dem sich die geforderten Merkmale ausrichten. Zulässig ist sie nur unter den Tatbeständen des § 31 Abs. 6 VgV oder des § 23 Abs. 5 UVgO, im Fall des § 31 Abs. 6 Satz 2 VgV nur mit dem Zusatz „oder gleichwertig“. Wer ein Referenzprodukt nennt, muss angeben, welche seiner Merkmale maßgeblich sind — sonst ist Gleichwertigkeit weder anzubieten noch zu prüfen.

Was hat der EuGH zur produktneutralen Ausschreibung entschieden?

Im Urteil vom 24. Januar 1995 (C-359/93) stellte der Gerichtshof fest, dass die Vorgabe des Betriebssystems „UNIX“ ohne den Zusatz „oder gleichwertiger Art“ gegen die damalige Lieferkoordinierungsrichtlinie verstieß: UNIX war nicht normiert, sondern bezeichnete ein Warenzeichen. Im Urteil vom 12. Juli 2018 (C-14/17) entschied er zur Sektorenrichtlinie 2004/17/EG, dass der Nachweis der Gleichwertigkeit bereits im Angebot zu erbringen ist. Beide Entscheidungen ergingen zu Vorgängervorschriften, deren Aufbau die heutigen Regelungen fortführen; für die Vergabestelle folgt daraus, den Zusatz nicht wegzulassen und den Zeitpunkt des Nachweises festzulegen.

Wie werden Notebooks produktneutral ausgeschrieben?

Die Vergabestelle beschreibt den Einsatzzweck und messbare Eigenschaften: Bildschirmgröße, Arbeitsspeicher, Massenspeicher, Anschlüsse, Gewicht, Akkulaufzeit unter angegebener Last, Serviceumfang sowie die Rechenleistung anhand eines benannten, allen Bietern zugänglichen Maßstabs. Anforderungen an die Einbindung in die vorhandene Verwaltungsumgebung gehören dazu, soweit sie benötigt werden. Werden die Merkmale dagegen aus dem Datenblatt eines Modells übernommen, entsteht eine Produktvorgabe ohne die Prüfung, die § 31 Abs. 6 VgV oder § 23 Abs. 5 UVgO verlangt.